Naar aanleiding van de dertigste verjaardag van de opname van Art. 23 in de Belgische Grondwet, lijkt het ons aangewezen even te blijven stilstaan bij de cruciale vraag of de sociale grondrechten wel veel juridische meerwaarde hebben gehad voor de werkende klasse in zijn verzet tegen de onderdrukking door het kapitaal.
De kritische overwegingen in het navolgende betoog zullen ongetwijfeld ironisch of zelfs cynisch klinken. Doch ze mogen in geen geval gelezen als een blijk van minachting voor de parlementairen, die zich destijds hard hebben moeten weren om de sociale grondrechten in de Grondwet te laten inschrijven. Net zomin als de tekst enige blaam zou inhouden ten aanzien van de vele syndicalisten en hun raadslieden, die zich op de tekst van de sociale grondrechten hebben gesteund om een stuk emancipatie te verdedigen…
De schampere uitlatingen vinden grotendeels hun oorsprong in een door het recht zelf geschapen schijnheiligheid, die de vrijwaring van de kapitalistische productieverhoudingen weliswaar primair stelt, maar toch met een schijnbare ernst beweert doorheen de bescherming van grondrechten allerhande de samenleving fundamentele humanitaire, politieke, culturele en sociale waarden bij te kunnen brengen… daar waar wetgeving en rechtspraak schier continu aantonen dat de kapitalistische ordening primeert. Dit is zeker het geval voor tal van zogeheten sociale grondrechten, waarvan de exacte draagwijdte en rechtsbinding baadt in een authentieke ‘flou artistique’.
Grondrechten. Hoe verschillend kunnen ze wel zijn?
Het recht of een systemische ordening achter een schijn van chaos. Het recht betreft een hiërarchisch gestructureerd normenstelsel, dat schier alle facetten en componenten van de samenleving overkoepelt. De samenstellende regels zijn van een zeer verschillende aard, van een ruim verschillende inhoud en van een zeer verschillend belang. Ze leggen de maatschappelijke ordeningen vast in normen, die ze terzelfdertijd een legitimatie bezorgen. Zonder dat het noodzakelijk met zoveel woorden wordt gesteld, hanteert het recht vaak ruim verschillende kaders om de omtrek van de samenleving te schetsen. Indien in beginsel de omgeving van de samenleving samenvalt met de omtrek van de natiestaat, is ze in diverse materies uitgebreid tot de grenzen van de Europese Unie of zelfs van de Verenigde Naties. De vaststelling zal onder meer bijzonder relevant blijken voor het duiden van de inhoud en betekenis van de grondrechten. Het recht als hiërarchisch gestructureerd stelsel kent dus regels, die tot de bovenkant van de ordening behoren en dan ook op andere primeren. We denken hierbij ongedwongen aan de normen die het kapitalisme zijn marktwerking en zijn liberale ideologie aan de samenleving opleggen, maar ook aan de rechtsregels die de politieke structuren uittekenen.
Welnu, volgens het officiële discours zouden ook de grondrechten topnormen betreffen die burgers aanspraken jegens de staat waarborgen. Die dezelfde staat primair dient te verzekeren… De aanspraken zijn echter zeer verschillend naargelang het type van grondrecht. Soms dient de overheid zich simpelweg te onthouden in de burgerlijke sfeer in te grijpen. Dit is onder meer het geval bij de persoonlijke vrijheid, de vrijheid van mening, de vrijheid van vereniging met inbegrip van de syndicale vrijheid. Doch met betrekking tot dezelfde materies kan de aanspraak nu juist de overheid dwingen om de vrijheden van de burger te helpen verdedigen tegen mogelijke belagers ervan. De consistentie en het gewicht van de overheidsinterventie wordt pas veel meer omvattend als de aanspraken thuishoren in wat men het domein van de sociale, economische, culturele of ecologische grondrechten pleegt te noemen, zoals het recht op werk, het recht op sociale verzekering, het recht op welzijn op het werk, het recht op culturele ontvoogding of nog het recht op de vrijwaring van een gezond en evenwichtige omgeving.
Maar zoals uit de hierna volgende paragrafen zal mogen blijken, is het verhaal van de verscheidenheid van de aanspraken uitermate complex en relativerend als men het over de boeg gooit van de daadwerkelijke impact en daadwerkelijke afdwingbaarheid van de rechten. En hier, zo zal blijken, kruist het pad van de grondrechten dit van de economische politiek… en rijst met name de vraag van de plaats die het neoliberale kapitalisme inruimt voor een overheidsinterventie.
Moeten er nog wel grondrechten zijn?
Je vindt ze in de Grondwet, in Europese en internationale verdragen… en toch lijkt de wereld er niet echt beter van te worden….
Een heuse grondwettelijke erkenning van de sociale staat was de evidentie die zich opdrong. Een problematische en onduidelijke omlijning van vaak schimmig omschreven sociale aanspraken van de zijde van de arbeid, was het maximum dat de zijde van het kapitaal wou toestaan. Samen met de proclamatie van de natiestaat slaagde de negentiende eeuwse bourgeoisie erin de structuren, componenten en werkingsregels van de liberale staat in de Grondwet te laten inschrijven. Toen vanaf het interbellum onder druk van de arbeidersbeweging de staat er een echte consistente sociale dimensie bij kreeg, had de grondwetgever de structuren en de werkingsregels ervan in de constitutie moeten inschrijven door er de sociale zekerheid in essentie in vast te leggen, en door er de wezenlijke bestanddelen van de syndicale verhoudingen en van de sociale dialoog in onder te brengen. Maar niets ervan. Het werkvolk diende zich de liberale staat niet mede toe te eigenen en diende zich ten volle bewust te blijven van zijn zeer ondergeschikt belang. Enkele onduidelijke politieke aanspraken, die men met veel goeie wil als sociale grondrechten zou kunnen omschrijven, moest daarom ruim volstaan. Meer nog, pas na decennia aandringen van de linkerzijde in het parlement kwam een zwakke alles behalve begeesterende formulering ervan in de Grondwet. Het was het zo bejubelde Art. 23, dat nu al enkele decennia op een perfecte wijze de miskende hoop illustreert. Maar laat ons niet te rouwig wezen. Aan erkenningen allerhande van sociale grondrechten in diverse Europese en internationale verdragen is er verre van een tekort. Schijnbaar wou de kapitaalzijde er geen twijfel over laten bestaan: met grondrechten, die een illusie van afdwingbaarheid scheppen, viel voor de kapitaalzijde best te leven.
En toch werd de wereld er niet beter van… De vraag, die menig politiek bewuste arbeider formuleert is deze naar de redenen, waarom bepalingen die schijnbaar op een eenvoudige wijze de overheid nopen om bijvoorbeeld werk of sociale bescherming te waarborgen, in realiteit zo moeilijk te concretiseren zijn? Het antwoord hierop is bijzonder complex en hangt onder meer af van het rechtskader waarin de bepaling thuishoort, van de wijze waarop ze moet gelezen worden, van de draagwijdte van de aanspraak en van de toelaatbaarheid van de rechterlijke interventie in het economisch beleid. Anders gesteld, achter een schijn van eenvoud van toepassing gaat een opeenstapeling van juridische obstakels schuil. De politieke hypocrisie bestaat er nu in, in het politieke debat geen of onvoldoende gewag te maken van de voorwaardelijke effectiviteit van het sociale grondrecht. En van voorwaardelijkheid gesproken … De afdwingbaarheid van de bepaling is vooreerst en niet in het minst gedetermineerd door zijn rechtskader. Een sociaal grondrecht, dat in de Grondwet voorkomt, geniet hierbij van een ander lot dan de bepaling die thuishoort in een verdrag van de Verenigde Naties, van de Europese Unie of van de Raad van Europa.
De vraag mag dan wel telkens een wezen van de correcte omzetting van de betrokken verplichting, maar wie, wanneer en hoe er omgezet dient te worden, kan zeer grote verschillen opleveren afhankelijk van het rechtskader. En laat er geen misverstand over bestaan, in geen van de vooropgestelde situaties bestaat deze uit een eenvoudige uitvoering van het sociale grondrecht… De wijze van lectuur en dus van de uitlegging van de bepaling vormt dan weer een mogelijk ander “obstakel”. Anders gesteld, wordt van de nationale overheid verwacht dat ze het grondrecht onmiddellijk openstelt voor de bescherming behoevende burger of is de omzettingsplicht vervuld van zodra de overheid zich ertoe verbindt zich in te spannen om de openstelling van het recht zo vlug als redelijkerwijze mogelijk te realiseren? Als het om sociale grondrechten gaat, geniet meestal de tweede lezing de voorkeur.
De aard van de aanspraak betreft een ander belangrijk element in de vormgeving van de omzetting en dus van de effectiviteit van het grondrecht. Zoals we het eerder aangaven kan de burger zich vooral op twee wijzen van het grondrecht bedienen. Positief, door de overheid met een rechterlijke injunctie aan te zetten het grondrecht uit te voeren of toe te passen, met als hamvraag wat onder toepassing moet begrepen worden? Hiervoor zagen we dat het antwoord niet zo eenduidig is. Negatief, door zich op het grondrecht als afweerrecht te beroepen. Deze of gene handelswijze van de overheid zou dan strijdig wezen met een correcte lezing van het recht. Maar ook deze vraag zal meestal niet vlug en eenduidig te beantwoorden zijn. Een laatste, maar ook niet zo simpele problematiek, betreft deze van de toelaatbaarheid om zich doorheen een rechterlijke injunctie in te laten met de opportuniteitsbeoordeling van een uitvoerend bestuur.
Samengevat: de valse indruk door de politiek voorgehouden van het eenvoudig toe te passen sociaal grondrecht gaat voorbij aan de opeenstapeling van vaak ernstige en vooral zeer complexe rechtsproblematieken, die zwaar wegen op de effectiviteit van het grondrecht en dus ook op zijn daadwerkelijke beschermingsgraad. Onnodig allicht te preciseren dat de complexiteit van de opgeroepen rechtsvragen ook een financiële belemmering inhoudt van de toegankelijkheid tot het afdwingen van het sociale grondrecht…
Het stand still-verhaal: ernstig te nemen of een joke voor gevorderde juristen?
Achterliggend aan de filosofie van de sociale grondrechten is het idee als zouden ze het sociaal verworvene verankeren en vastleggen in de hoogste rechtsnormen. Hierdoor zou meteen ook de graad van bescherming voor een langere tijd verzekerd zijn. Anders gesteld, nieuwe wet- en regelgeving zou de graad van bescherming niet kunnen terugschroeven onder de door de grondrechten vastgelegde hoogte. De wijd verspreide theorie over de behoudende werking van de sociale grondrechten doorheen de “stand still” is alles behalve algemeen aanvaard door de rechtspraak.
Grosso modo kan men stellen dat in deze aangelegenheid drie standpunten te onderscheiden vallen. Een eerste groep rechters verwerpt de toepassing van de leer zonder meer. Een tweede zeer minoritaire groep rechters zweert bij een algemene onvoorwaardelijke werking van het beginsel. Al moet gezegd dat de gevolgen van de werking van het stelsel niet steeds eenvoudig en eenduidig zijn. Een derde stel rechters hanteert een zekere selectiviteit bij de toepassing ervan. Vooreerst slaat de selectiviteit op de sociale grondrechten zelf. Sommige zouden zich meer en beter lenen tot een toepassing dan andere. Het recht op onderwijs zou zo meer in aanmerking komen dan het recht op arbeid. Een tweede element van selectiviteit raakt dan weer rechtstreeks aan wat een inlevering van het sociaal verworvene heet te zijn, met als onderliggende redenering dat sommige inleveringen toelaatbaar zouden zijn en andere net niet.
De weging heeft als referentiekader de algemene nood aan economische inlevering. De inperking van de bescherming door het grondrecht zou aanvaardbaar zijn, indien ze binnen de perken blijft van het algemene inleveringsniveau. Aan de rechter om de evenredigheid te beoordelen. Geen jurisprudentiële ruimte dus om de neoliberale budgettaire inleveringspolitiek te betwisten.
Uit wat voorafgaat mag blijken hoe hypothetisch de afdwingbaarheid van het gemene sociaal grondrecht wel is. De weinige wegen die kunnen leiden tot een zekere afdwingbaarheid stapelen de juridische obstakels gewoon op. De te beantwoorden vragen lijken wel zeer rechtskundig, maar openen in realiteit een zeer breed venster voor politieke opportuniteitsbeoordeling. Uit respect voor het door de sociale grondrechten bij de arbeidende klasse gewekte vertrouwen en de opgeroepen hoop, zouden we beleefd kunnen concluderen tot een zeer voorwaardelijke afdwingbaarheid. Hetzelfde respect dwingt ons echter eerlijk en openhartig te besluiten tot een zeer symbolische waarde van die zogeheten sociale grondrechten, die ons meer ten dienste lijken te staan van de sociale vrede en de sociale onderdrukking, danwel van de sociale emancipatie van de werkende klasse. Sociale grondrechten lijken dus wel een zeer sociaaldemocratische creatie van bewindslui die zich hebben verzoend met het zeer ondergeschikt belang van arbeid als productiefactor.
Van het anachronisme van de sociale grondrechten naar de pertinentie van de klassenstrijd
De sociale grondrechten passen in het vroegere socialistische (lees sociaaldemocratische) concept van de voortschrijdende en groeiende sociale ontplooiing van de werkende mens en van de sociaal verzekerde. In dit concept werd de sociale vooruitgang gerealiseerd door het toebrengen van sociale correcties aan de arbeidsmarkt door de wetgever en door de regelgeving uit de sociale dialoog. De zogeheten sociale grondrechten werden geacht hierbij een dubbele functie te vervullen: enerzijds te zorgen voor een constitutionele legitimatie van het regelgevend proces en anderzijds de verworven sociale emancipatie te verankeren op het hoogst verworven niveau. Toen medio jaren zeventig het neoliberalisme een algemene vermarkting van de maatschappelijke verhoudingen inluidde, verhuisde het socialistische arbeidsmarktbeleid met inbegrip van de sociale grondrechten, naar de geschiedenis. De sociale vooruitgang werd verwezenlijkt door de goede marktwerking. Overheidsinterventie werd uit den boze. Meer nog, de arbeidsverhoudingen en de sociale relaties dienden in dit neoliberale perspectief juist versoepeld en geïndividualiseerd. Afgesneden van het beleid, waarvan ze destijds een natuurlijk verlengstuk waren, dienden de sociale grondrechten terug te vallen op een soms zeer hypothetische en alvast niet zo voor de hand liggende juridische afdwingbaarheid. Meer nog, voor belangrijke aangelegenheden, zoals de afscherming van het collectief actierecht of zoals de ontmanteling van de vastheid van betrekking en van de bestaanszekerheid binnen het arbeidscontract door het flexibilisme en door het precarisme, bieden de sociale grondrechten nauwelijks steun in de opbouw van een afdoende juridisch verweer.
De neoliberale decennia die achter ons liggen, hebben dan wel niet de beloofde sociale vooruitgang opgeleverd, maar ze hebben wel komaf gemaakt met de sociaaldemocratische illusies van een harmonieuze verhouding tussen arbeid en kapitaal. Ze hebben met andere woorden de onvoorwaardelijke onderwerping van arbeid aangetoond en meteen ook de pertinentie van de klassenstrijd bevestigd.
