Als antwoord op de crisissen van de voorbije jaren – de gezondheidscrisis in 2020 en de inflatiecrisis die vooral veroorzaakt werd door de stijging van de energieprijzen als gevolg van de oorlog tussen Oekraïne en Rusland – hebben de Belgische regeringen op alle niveaus talrijke maatregelen genomen, vooral op economisch vlak. Vooral op die laatsten zal dit artikel zich concentreren.

Hoewel verschillende Belgische instellingen deze steunmaatregelen analyseren of inventariseren, zijn er geen publicaties of gecentraliseerde documenten die de impact ervan evalueren. Daarom hebben we verschillende bronnen geraadpleegd – niet altijd in overeenstemming met elkaar – in een poging om een algemene beoordeling op te stellen. De moeilijke toegang tot de gegevens is een belangrijke beperking van de onderstaande analyse.

Wat de steun aan ondernemingen betreft is het niet gemakkelijk om de steun die grote ondernemingen en kleine en middelgrote ondernemingen (KMO’s) ontvangen te identificeren en te meten. De informatie is weliswaar beschikbaar, maar verspreid in de dossiers van verschillende overheidsinstellingen die op verschillende bevoegdheidsniveaus actief zijn; een werk op langere termijn zou het mogelijk maken om al deze informatie samen te brengen.

Nauwkeurige gegevens zijn echter beschikbaar voor het jaar 2020 (en zeer gedeeltelijk voor 2021) dankzij het inventarisatiewerk van de Rekenkamer.

Omwille van interne consistentie hebben we ons hoofdzakelijk gebaseerd op twee bronnen: documenten van het Rekenhof en statistieken van de Nationale Bank van België. Gegevens over Europese premies en subsidies of over het herstel- en veerkrachtplan zijn afkomstig uit documenten van de Europese instellingen.

De steun van de privésector

In België werden vooral de sectoren van de cultuur en de evenementen, de lokale diensten (dienstencheques), de kleinhandel, transport/logistiek, de bouw en de horeca getroffen door de verplichte sluitingen als gevolg van de lockdowns.

Deze sectoren genoten bovenop algemene maatregelen voor alle getroffen bedrijven ook van een aantal specifieke maatregelen (bonussen, gerichte btw-verlagingen). In België is bedrijfssteun vooral een regionale verantwoordelijkheid.

Zo zien we dat van de 271 maatregelen die in 2020 door de Belgische Staat en zijn federale entiteiten werden genomen om privébedrijven te ondersteunen, er 33 specifiek gericht zijn op kmo’s. Bijvoorbeeld op het vlak van premies en subsidies was bijna 750 miljoen van de in totaal meer dan 3.080 miljoen euro, dus iets minder dan een kwart, specifiek gericht op KMO’s. De rest ging naar alle soorten ondernemingen, ongeacht hun omvang.

Op het eerste gezicht lijken de maatregelen ter ondersteuning van ondernemingen prioritair gericht te zijn op zelfstandigen en kmo’s. De in 2020 toegekende premies, forfaitair en gaande van 3000 tot 5000 euro per onderneming, zijn weinig interessant voor grote bedrijven.

Daarentegen vergemakkelijkt diens administratieve capaciteit de toegang tot deze steun. Bovendien voorzagen de maatregelen een premie van 10% van de omzet (geplafonneerd) voor bedrijven waarvan de omzet met 60% was gedaald. Sommige bedrijven ontvingen dus meer dan €120.000, wat zelfs voor dochterondernemingen van multinationals een aantrekkelijk bedrag is.

Het zou interessant zijn om het distributieketeneffect en de structuur van het Belgische bedrijfsleven in rekening te brengen om het type begunstigde van deze steun aan de privésector te kunnen beoordelen. In België zijn veel KMO’s onderaannemers van grote, vaak multinationale ondernemingen. Door het watervaleffect betekent steun aan de eerste groep ook steun aan de grote groepen.

Twee steunmaatregelen in het bijzonder verdienen hier vermelding: de 290 miljoen euro en 25 miljoen euro die (voornamelijk in de vorm van leningen) werden toegekend aan respectievelijk Brussels Airlines (een dochteronderneming van Lufthansa, die tijdens de crisis meer dan 300 personeelsleden ontsloeg) en AviaPartner.

Hoewel deze leningen nu zijn terugbetaald, roept dit vragen op over de manier waarop overheidsgeld wordt gebruikt. Lufthansa en, in mindere mate, AviaPartner zijn financieel machtige groepen. Lufthansa betaalde tussen 2015 en 2019 bijna anderhalf miljard euro aan dividenden uit. Deze bedrijven zijn tevens actief in een zeer vervuilende sector, wat verdere vragen oproept over overheidssteun zonder enige sociale of milieucompensatie.

Als er één mechanisme is dat bedrijven veel heeft geholpen, en vooral de grootste, dan is het wel het systeem van tijdelijke werkloosheid om economische redenen, dat het socialezekerheidsstelsel 6,75 miljard euro heeft gekost. Dit is een tweeslachtig systeem.

Het kan worden gezien als steun voor werknemers die anders hun baan zouden zijn kwijtgeraakt. Maar het is ook een steun voor het bedrijf, dat voor de duur van de sluitingen (en daarna) een groot deel van de loonkosten niet hoeft te betalen, terwijl het de capaciteiten behoudt om de heropstart van hun activiteiten te verzekeren.

Dit geldt met name voor grote bedrijven, die honderden werknemers tijdelijk werkloos hebben kunnen maken ten koste van het socialezekerheidsstelsel. Er zijn zelfs veel gevallen van misbruik ontdekt: tussen maart 2020 en september 2021 heeft de RVA 71.656 bedrijven gecontroleerd en 30.351 overtredingen van de regels voor economische werkloosheid vastgesteld, een percentage van 41%!

Voor zelfstandigen heeft het overbruggingsrecht een vergelijkbare rol gespeeld. Samen hebben deze twee mechanismen 30% van alle Belgische uitgaven voor sociaaleconomische steun opgeslokt. In dit geval besliste de Belgische regering om de toegang tot tijdelijke werkloosheid te vergemakkelijken en de inkomensvervangende tegemoetkoming te verhogen. Deze twee mechanismen, kostelijk voor de overheidsbudgetten, werden grotendeels gefinancierd dankzij een lening van de Europese instellingen via diens instrument SURE.

Fiscale maatregelen voor bedrijven

België heeft ook belastingvrijstellingen, verlagingen van de belastingtarieven en uitstel van betaling van belastingen en socialezekerheidsbijdragen gebruikt om ondernemingen te helpen. Tussen 2020 en 2022 betekent dit een inkomstenverlies van meer dan 4 miljard euro voor de Belgische staat (in dezelfde grootorde als de premies en subsidies voor bedrijven, ongeveer 5 miljard euro).

Wat de gezondheidscrisis betreft, kunnen we wijzen op de verlaging van de btw (van 21% naar 6%) voor de horeca, de verlagingen van de sociale bijdragen voor zelfstandigen en gesloten sectoren die bij ministerieel besluit, of ook de belastingaftrek voor investeringen.

Wat de energiecrisis betreft heeft vooral de verlaging van de btw (van 21% naar 6%) en van de accijnzen op energie een impact gehad op de overheidsfinanciën (ongeveer 1,4 miljard euro).

Een andere belangrijke symbolische maatregel: de verstrekking van meer dan 100 miljard euro aan garanties (meer dan 20% van het nationale bbp) voor zelfstandigen en bedrijven in het land. Hoewel deze garanties niet volledig zijn gebruikt en uiteindelijk ongetwijfeld zullen leiden tot winst voor de staat, is het toch een zeer belangrijk risico dat de autoriteiten hebben genomen om de private sector van het land te ondersteunen.

Tot slot kunnen we de rol van de privébanken vermelden. Zij zijn het vehikel geweest voor verschillende maatregelen, waaronder de overheidsgaranties en leningen aan bedrijven en particulieren.

Deze centrale rol van de privébanken geeft hen een aanzienlijke macht over de toewijzing van middelen in de economie; uiteindelijk zijn zij het die beslissen of ze al dan niet leningen verstrekken aan bedrijven in moeilijkheden. In termen van financiële resultaten hebben deze crisisjaren de winsten van de grote banken die in België actief zijn helemaal niet aangetast, wel integendeel…

Met dit alles kunnen we voor de drie jaren 2020, 2021 en 2022 de overdracht van overheidsgeld naar privébedrijven schatten op meer dan 10 miljard euro (tussen directe steun en fiscale maatregelen), zonder de toegekende leningen en garanties mee te tellen.

Steun voor openbare diensten

Het is geen verrassing dat de gezondheidszorg tijdens de pandemie de meeste politieke en financiële aandacht kreeg, via steun voor ziekenhuizen (2,25 miljard euro) en andere zorgcentra (met name rusthuizen, zowel publiek als privé).

De vergoedingen van de sociale zekerheid voor gezondheidszorg en tests zijn ook aanzienlijk (meer dan 3 miljard euro). De aankoop van vaccins, die niet werd opgenomen in onze studie omdat we ons concentreerden op sociaaleconomische maatregelen, betekende voor België een kost van meer dan 600 miljoen euro.

Het openbaar vervoer komt op de tweede plaats wat betreft de ontvangen overheidssteun (1,3 miljard euro). De begunstigden zijn voornamelijk de twee nationale spoorwegmaatschappijen (NMBS – spoorwegdienst en Infrabel – infrastructuurbeheer), het federaal agentschap voor luchtverkeersleiding Skeyes en de drie gewestelijke vervoersmaatschappijen (MIVB in Brussel, De Lijn in Vlaanderen en TEC in Wallonië).

Ten slotte was de overdracht van geld naar de openbare diensten voor maatschappelijk welzijn (OCMW’s) de derde grootste uitgavenpost voor de Belgische staat (567 miljoen euro); de OCMW’s, die op gemeentelijk niveau actief zijn, zijn met name verantwoordelijk voor het verstrekken van steun op het gebied van voeding, energie (met uitzondering van buitengewone maatregelen), huisvesting, enz. aan gezinnen in moeilijkheden.

We hebben in de studie de stijging van de lopende uitgaven voor het ministerie van Defensie voor het jaar 2022 opgenomen. In dat jaar zal het defensiebudget aanzienlijk zijn gestegen (met 1,28 miljard euro extra).

Hoewel dit strikt genomen geen uitgaven zijn die verband houden met de crisis (de Russische inval in Oekraïne speelt wel een rol), vinden we het toch relevant om ze op te nemen, aangezien de kwestie van de herbewapening de komende jaren zwaar zal wegen op de overheidsfinanciën.

Er moet worden opgemerkt dat in België veel verenigingen zonder winstoogmerk optreden als medewerkers van openbare diensten, zonder dat ze dat formeel zijn; het zijn privéverenigingen die door de staat worden gesubsidieerd. Dit heeft een impact gehad op de dienstverlening aan het publiek.

Aangezien veel verenigingen en organisaties tijdens de pandemie gesloten waren, konden zij de continuïteit van de dienstverlening aan het publiek niet garanderen. Bepaalde bevolkingsgroepen ondervonden moeilijkheden, in het bijzonder mensen met een leefloon of een werkloosheidsuitkering, die hun uitkeringen niet altijd konden innen.

In totaal (inclusief militaire uitgaven) ging 5,66 miljard euro naar de openbare diensten.

Steun voor particulieren

De maatregelen van de Belgische overheid in het kader van de crisis van de levensonderhoudskosten (inflatie) waren bijna uitsluitend gericht op de energiekosten. Zodoende heeft de Belgische overheid (voornamelijk op federaal niveau) forfaitaire bedragen uitgekeerd aan particulieren om hen te helpen hun elektriciteits-, gas- en stookoliefacturen te betalen, ter waarde van een bedrag van meer dan 4,8 miljard euro (dit bedrag inclusief de verlaging van de btw en de accijnzen op energie voor particulieren).

De regering wilde geen plafond voor de energieprijzen invoeren, zoals in andere landen wel kon. In plaats daarvan legde ze een symbolische belasting op “overwinsten” op (177 miljoen euro aan inkomsten) en hief ze een solidariteitsbelasting op de oliesector (289 miljoen euro aan inkomsten).

De Belgische overheid heeft besloten om extra financiële steun te geven aan mensen met een invaliditeitsuitkering of een aanvullend pensioen (786 miljoen euro over 3 jaar). Hoewel er publieke discussies gevoerd werden over specifieke steun voor bepaalde categorieën (geweld, armoede, telewerken), is er geen inventaris beschikbaar van de goedgekeurde maatregelen, noch van de vastgelegde bedragen noch de impact die deze maatregelen zouden kunnen hebben gehad.

Bijna 22 miljard euro ging naar particulieren, waarvan meer dan 12 miljard euro enkel voor tijdelijke werkloosheid en overbruggingsrechten.

Conclusies

Als we alle tijdelijke werkloosheid om economische redenen toerekenen aan particulieren, kunnen we concluderen dat een meerderheid van de economische steun voor hen bestemd was (ongeveer 55% over de drie geanalyseerde jaren).

Deze steun was echter vooral bedoeld om de inkomsten van bedrijven op peil te houden door de overname van bepaalde kosten door de overheid, met name loonkosten. Dat is de logica achter de economische werkloosheid tijdens de gezondheidscrisis en ook de logica achter de forfaitaire premie tijdens de energiecrisis: overheidsgeld dat via particulieren in de bedrijfskas belandt.

Bedrijven ontvingen 32% van de middelen die werden toegekend aan sociaaleconomische maatregelen, en ongeveer 40% als we de helft van de tijdelijke werkloosheid attribueren aan steun aan bedrijven. Dit zijn aanzienlijke bedragen, waar de structurele steun aan bedrijven die België gewend is nog bovenop komt.

Deze steun aan bedrijven lijkt een trend te zijn in het hedendaagse kapitalisme. Geconfronteerd met een vertraging van de productiviteit en de daaruit voortvloeiende neerwaartse druk op de inkomsten uit kapitaal, zet die laatste de lonen onder druk om de verdeling van de rijkdom in haar voordeel om te zetten.

Het gevolg van dit regime van druk op de lonen is een erosie van de vraag. Om dit te verhelpen heeft het kapitaal structurele overheidssteun nodig om haar investeringscapaciteit en de vraag op peil te houden. Mogelijk veroorzaken we hier een evolutie in de economische functie van de staat.

Om terug te komen op ons onderzoek: met 14% van de ontvangen fondsen lijken overheidsdiensten het stiefkindje te zijn van de respons op de crisissen. Nochtans is het belang van deze diensten voor de continuïteit van het leven in de samenleving en voor vele sociale behoeften onbetwistbaar.

De gezondheidszorg is emblematisch voor de politieke schizofrenie waarin onze samenlevingen zich bevinden: geprezen tijdens de gezondheidscrisis voor de werking van zijn instellingen en de inzet van zijn personeel, kwam deze sector net uit een periode van bezuinigingen die haar verzwakt had (met de afgelopen jaren duizenden bedden minder tot gevolg).

Bovendien staan besparingen, na het korte intermezzo van de gezondheidscrisis, weer op de agenda als gevolg van de nieuwe begrotingsregels die de Europese instellingen binnenkort willen valideren.

Tot slot moet worden opgemerkt dat België achterligt op schema met zijn herstel- en veerkrachtplan dat wordt gefinancierd door de Europese instellingen. Hoewel het plan momenteel voorziet in bijna 6 miljard euro aan investeringen (wat min of meer het bedrag is dat de Europese instellingen zouden financieren), zijn slechts 700 miljoen euro aan premies en 43 miljoen euro aan leningen daadwerkelijk geactiveerd… De voorwaarde die aan België werd opgelegd – een hervorming van de pensioenen – blijf voorlopig in het ongewisse.

De beperkte ambitie van het Belgische herstelplan kan ook worden afgemeten aan de budgettaire besparingen die de Europese instellingen voor België voorzien: naar schatting 6 miljard euro per jaar…

Het financiëel antwoord op de verschillende crisissen en de prioriteiten voor economisch herstel lijken dus een erg conservatief schema te schetsen. Alles blijft zoals het is, beperkte investeringen die meer dan gecompenseerd worden door toekomstige budgettaire besparingen, onderinvesteringen in openbare diensten.

De enige uitzondering is misschien de verhoging van de wapenuitgaven… Om maar te zeggen dat de prioriteit die gegeven zou moeten worden aan de strijd tegen sociale onveiligheid, aan vrede en aan de ecologische transformatie, nog zal moeten wachten.

Belgique: un État-providence pour les entreprises? werd vertaald door de vertaaldesk van Dewereldmorgen.